Bibliografía.-
"Uno de los aspectos más
importantes que surgen de la lectura del presente libro es el carácter práctico
- concreto que presenta el presupuesto, por cuanto al analizar el sustento
teórico en que se basa la técnica del presupuesto por programas, no se plantea
la presentación de un recetario que pretenda resolver todos los problemas
prácticos que puedan ocurrir, si no que, manteniendo siempre el buen juicio y
contando con el conocimiento del analista, éstos estén marcados en un basamento
teórico que permita ante situaciones similares respuestas similares".
Bases Teóricas del Presupuesto
por Programas.1979.
"La metodología empleada para la elaboración de la
presente guía de estudio, se fundamenta en el análisis de un conjunto de
instrumento jurídicos, entre los cuales podemos citar: La
Constitución vigente y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público y su reglamento No. 1; además, se revisa el contenido de
material bibliográfico especializado sobre presupuesto".- Fabricio
Paredes,2011.
Temas de Interés.-
- Aprueban regular deudas en entidades federativas, pasa en San Lazaro; va al Senado.
- http://profemanrique.blogspot.com/2013/07/ley-para-controlar-deudas-de-estados.html
El presupuesto público es un plan de acción de gran importancia porque refleja
una parte fundamental de la política económica. El presupuesto se establece para
un período determinado, generalmente de un año, y muestra las prioridades y los
objetivos del gobierno a través de los montos destinados a sus ingresos y sus
gastos. El presupuesto muestra la forma de cómo el gobierno extrae recursos a la
sociedad, y cómo los redistribuye. En ambos ejercicios, la extracción y la
distribución, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades. 2
El análisis de la estructura del gasto público se realiza a través de las
clasificaciones presupuestarias, que son enfoques o formas de abordar la
cuestión. Estas clasificaciones tienen un uso determinado para los diferentes
análisis que se quieran realizar y varían según los criterios de gasto. En algunos
países las grandes categorías de gasto se agrupan de acuerdo con criterios
económicos, mientras que en otros se identifican los conceptos de gasto
principales que especifican su composición y que son necesarios para cumplir los
objetivos establecidos en los diferentes programas, pero en general existe una
homogeneidad de criterios para clasificar al gasto público.
La planificación y el presupuesto gubernamental, partiendo de una racionalidad,
obedecen a las siguientes causas que tienen un carácter político, económico y
social; esencial para el crecimiento y desarrollo de cualquier país:
1. El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la sociedad y
representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del
estado de meter la mano en los bolsillos y decidir sobre su asignación.
2. En esa decisión sobre la distribución, el presupuesto revela las prioridades del
gobierno y permite evaluarlo a través del análisis de impactos, así como de la
revisión-auditoría.
3. El presupuesto tiene un peso macroeconómico muy evidente en el crecimiento,
el empleo, la inflación, y la estabilidad. Las políticas de ingreso y de asignación del
gasto público son elementos clave de la política económica: tienen impactos
definitivos en el crecimiento de la economía y en el desarrollo social; son además
impactos de largo alcance. Con particular fuerza en países en vías de desarrollo
como México, el presupuesto público estimula la acumulación de capital físico y la
inversión en capital humano. Por ejemplo, políticas tributarias y políticas de gasto
son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia en el ahorro interno,
absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de precios,
mantener la estabilidad macroeconómica y redistribuir el ingreso, a través de la
reasignación de recursos y esfuerzos hacia programas sociales –educación,
mejora en los servicios de salud, disminución de los grados de pobreza, provisión
de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo regional, alientos a
producción, etc.-., y la inversión en capital físico y humano, motor del desarrollo.
En contrasentido, pero con mayor facilidad, políticas de ingreso y egresos
erróneas pueden impactar negativamente a la sociedad.
De acuerdo con la CEPAL, el diseño institucional en el campo fiscal debe
responder a tres objetivos. El primero se refiere a la necesidad ineludible de que
los niveles de ingresos y gastos sean conducentes al equilibrio macroeconómico y
el crecimiento; el segundo, al que se refiere prioritariamente este trabajo, supone
la capacidad de garantizar que el uso de los recursos públicos se corresponda con
los planes y prioridades de gobierno que surgen del proceso democrático; y el
tercero demanda el uso eficiente de esos recursos. Es en este contexto donde se
percibe el contrasentido de concentrar toda responsabilidad fiscal en los 3
ministerios de hacienda. En efecto, “el otorgar esta función al Ministerio de
Hacienda, es decir al organismo que por definición tiene como propósito
fundamental el cumplimiento del primero de los objetivos señalados, puede
conducir a que el segundo pierda prioridad” (CEPAL, 1998, p. 42).
4. El presupuesto tiene un evidente impacto en la economía y el desarrollo en su
conjunto, pero también lo tiene en la vida de los habitantes del país. El
presupuesto tiene un peso microeconómico (distribución del ingreso, educación,
servicios, oportunidades), con la asignación de recursos para prestar servicios que
demanda la sociedad. En contextos democráticos, esas políticas se someten a
escrutinio, evaluación y debate públicos. Sabemos que el mercado favorece la
generación y distribución de la riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto de
los beneficios acaba siendo desigual. La democracia, basada en el principio de la
igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través de la política fiscal
acordada en los órganos de representación popular y garantizar así un piso
mínimo de bienestar para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado democrático
desarrollado tiene la necesidad de imponer gravámenes para financiar gasto
social, y procura así alcanzar un delicado equilibrio entre esa recolección de
impuesto y ese gasto, y el estímulo a la inversión tanto en bienes públicos como
en los que provienen de los agentes privados” (Elizondo 1998). Las políticas de
ingresos y de gasto públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso
mínimo de bienestar –gasto social- e inversión privada –crecimiento económico-),
y el presupuesto en un enfoque integral (que incluye ingresos y gastos), tiene un
papel clave en la determinación del tipo de desarrollo que adopte un país.
5. Otro factor que le da gran importancia al presupuesto es el hecho de que es la
sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: representa los
recursos del estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo,
judicial), para cumplir con sus funciones básicas (provisión de bienes públicos) y
constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere
de un aparato administrativo que necesita recursos públicos. Estos se generan a
través de las funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes,
prestar algunos servicios, emitir y contratar deuda pública.
6. Finalmente, pero no menos importante, el presupuesto tiene una fuerte relación
con la política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental tiene un
impacto determinante en la estructura política: la consolida, la erosiona, siempre la
modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones,
sectores económicos, sociales, geográficos. Desde esta perspectiva, el
presupuesto es parte clave de la Política, pues asigna recursos.
Como bien dice Humberto Petrei “el presupuesto es un punto de reunión de
fuerzas de la sociedad” (Petrei, 1997, p. 13) y, en esa medida, no es un
instrumento meramente técnico sino político, y estrechamente relacionado con el
conjunto de las acciones que definen la política económica y la política en general,
en la medida en que se éstas reflejan en la asignación de los recursos públicos.
Esto no quiere decir que, para la definición y el manejo de la política 4
presupuestaria, pueda prescindirse de la técnica, pero sí demanda que la técnica
esté en función de la política, sin pretender sustituirla.
“La idea de que las políticas y los programas públicos deben enmarcarse en una
visión de conjunto y una estrategia de largo plazo que les den sentido y
coherencia. En consecuencia, han ido ganando cuerpo los esfuerzos por
reconstituir la programación presupuestaria como algo que va más allá de la
buena técnica y, en especial, más allá de la política fiscal y que, por tanto, requiere
un esfuerzo a nivel del gabinete en su conjunto, y no sólo la negociación —o
conflicto— bilateral de cada ministro con su colega de Hacienda o Finanzas.”1
Para poder cumplir con dichos preceptos es necesario que los responsables de
ejercer tan importante actividad, conozcan, analicen y aplique adecuadamente
cada una de las técnicas que se mencionan a continuación.
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